As relações entre a ainda actualmente pertinente reivindicação da independência, a federação e a crise da concepção clássica de soberania
Xavier Vilhar Trilho é Professor
de Teoria do Estado na Faculdade de CC. Económicas e Empresariais (Universidade
de Compostela)
Um processo de federalização do
Estado espanhol teria de se produzir desde uma situação de prévia separação
daquelas nações que estão nele forçosamente unidas. Marx defendera em 1869 a
separação da Irlanda, embora esta tivesse em perspectiva federar–se com a
Inglaterra imediatamente depois da separação, porque assim —como o mesmo Marx
argumentava— a união seria sólida e duradoira ao ter sido feita desde a
liberdade. Não se diga, portanto, que seria —como acredita Aguilera de Prat[1]—
um procedimento excessivo ou supérfluo passar pela independência para
imediatamente depois chegar à federação. Tal iter procedimental não seria
excessivo nem supérfluo, porque a federação é algo que se faz sempre desde a
independência, já que o mesmo acto da federação tem de ser um acto livremente
querido. Que uma entidade política (especialmente aquela que esteve
forçosamente integrada numa maior) decida federar–se com esta, depois de passar
por um período de independência, seria a melhor garantia de que realmente se
decide livremente pela fórmula da federação. Que as entidades políticas, que
eventualmente possam estar interessadas em participar num processo federativo,
tenham a inteira independência de entrar ou sair dele —tanto no início como
durante e ao final do mesmo— é uma exigência da natureza dos processos
constituintes autenticamente federativos.
Que num processo constituinte
federal haja entidades participantes, que acabem por preferir não federar–se e
escolher a opção pela independência, é totalmente plausível inclusive num mundo
cada vez mais interdependente e globalizado. Mundo em que não parece que seja
possível que alguma entidade possa ser completamente independente, no sentido
de ser capaz de tomar decisões de uma forma absolutamente incondicionada. Com
certeza, a soberania hoje (após a crise da mesma concebida como um poder
ilimitado em mãos do Estado-nação) haveria que entendê-la não como um poder
ilimitado, um poder sem controlo, senão como a capacidade de um sujeito colectivo
para não se determinar mais do que por si mesmo. A independência haveria que
entendê–la simplesmente como um poder relativo, quer dizer, referido à
capacidade de decidir com toda a liberdade possível sobre aqueles assuntos
internos, em que uma comunidade política particular pode suprir com eficácia
qualquer intervenção internacional, e como capacidade dessa mesma comunidade
política para ser tida em conta, em pé de igualdade, no processo da tomada de
decisões internacionais que lhe afectem. No momento presente, já só se podem
tomar em instâncias internacionais as decisões para no futuro evitar ou paliar,
por exemplo, acidentes nucleares como o de Chernobil ou para dar remédio ao
buraco na camada de ozono. A independência das comunidades políticas está inevitavelmente
capitidiminuída pelos fenómenos de internacionalização, mas não por isso é
menos necessária como instrumento indispensável (ainda que não suficiente) para
que uma comunidade possa proteger a sua personalidade cultural diferenciada
face a agressões assimilacionistas exteriores, face à homogeneização cultural
uniformizadora. Independência, por muito limitada que seja, necessária também
para poder influir, em pé de igualdade, na reestruturação da divisão
internacional do trabalho nos processos de especialização produtiva e evitar as
trocas económicas desiguais. Por muito limitada que seja a independência da que
possa dispor actualmente um Estado formalmente independente, tal Estado sempre
será menos dependente do que aquela comunidade que nem sequer desfrute dessa
independência formal. Por que a Catalunha, Euskal Herria ou a Galiza não podem
aspirar à mesma pouca independência que tem actualmente o Reino de Espanha?
Claro que não se pode cair no fetichismo independentista de pensar que com a
independência política todo está resolvido, porque uma comunidade etnicamente
diferenciada pode ter um Estado próprio, independência política formal, e
seguir a depender económica e geo-estrategicamente das grandes potências
económicas e militares, como é o caso de certas repúblicas bananeiras
latino-americanas. Pode-se instaurar um Estado próprio e perder a língua
nacional por exemplo (suposto da República da Irlanda que praticamente perdeu o
gaélico). A independência política é necessária mas não suficiente. Também há
que ser consciente de que estamos a viver na situação dilemática, na que —ainda
admitindo que provavelmente seja necessária para uma nação a construção de um
Estado próprio— isto tem de se fazer numa época histórica em que se deve acabar
com todo o tipo de Estado (grande ou pequeno, imperialista ou não, uninacional
ou plurinacional, capitalista ou de socialismo realmente inexistente). Pois
todo Estado está constituído por instituições de governação e administração
separadas dos cidadãos, como são uma classe política (que nos Estados
democráticos se reproduz a si mesma através de sucessivas reeleições dos seus
membros para os cargos públicos, formando uma casta oligárquica legitimada
democraticamente) e uma burocracia e exército (agora este já totalmente
profissional) permanentes.
Objecções mais sérias (por ser de
natureza pratica e não de princípio) a uma possível independência das nações
catalã, vasca e galega são aquelas que falam da grave confrontação política que
se seguiria da férrea oposição do Reino de Espanha a tal objectivo, e das
desvantagens económicas para os pequenos espaços emergentes derivadas da
descomposição da unidade económica maior do Estado espanhol. Argumenta-se que
as entidades etno-territoriais que estiverem pela independência devem renunciar
a ela porque, de não ser assim, o impedimento de tal opção (que levaria a cabo
o nacionalismo estatal espanhol com o mais do que provável uso da força
militar) provocaria enormes sofrimentos humanos. Com certeza, se perante essa
eventualidade, a entidade aspirante à independência está firmemente decidida a
não renunciar a tal pretensão, não se poderá evitar que utilize a violência se
lhe é impedida a sua decisão de separar-se. Mas, pondo a acção por passiva,
poderíamo-nos perguntar, se —perante a firme decisão, da maioria da população
dalguma das entidades etno-territoriais integradas no Estado espanhol, de
conseguir a independência a qualquer custo— não deveria também o Estado
renunciar ao uso da violência para impedi–la. Estariam tão obrigados uns (os
partidários da secessão) como os outros (os que se oponhem a ela) a renunciar à
violência; pelo que, perante uma situação dilemática como essa, haveria que
acudir à negociação política da secessão. Relativamente às possíveis
desvantagens económicas de uma secessão para a entidade que se separasse,
ninguém pode dizer que, do ponto de vista das trocas económicas, a separação
iria ter mais inconvenientes do que vantagens num contexto de construção da
União Europeia, de globalização da economia e internacionalização dos
intercâmbios económicos. Pelo contrário, tudo pode ser vantagens se se apostar
por uma comunidade mais integrada economicamente, mais ligada às possibilidades
concretas da sua estrutura produtiva, capaz de actuar rapidamente sem pedir permissão
a governos distantes e sem compromissos com regiões que não têm os mesmos
interesses económicos.
Também não se pode desprestigiar
as pretensões independentistas com o argumento falaz —empregado, entre outros,
por Pascal Boniface[2], todo um director do Institut de Relations
Internationales et Stratégiques— de que tais aspirações estão frequentemente
motivadas pelo egoísmo económico daquelas comunidades (como poderiam ser, no
Reino de Espanha, a catalã e a vasca) que não quereriam ver lastrado o seu superior
desenvolvimento por aqueloutras atrasadas com que se vêem forçadas a conviver
dentro da estrutura unitária do Estado em que estão imersas. Argumento falaz,
porque do ponto de vista económico a comunidades como, por exemplo, a vasca e a
catalã não lhes tem ido nada mal dentro da estrutura unitária centralista do
Estado espanhol, mesmo apesar de que inclusive no nível económico pudessem e
podem ser prejudicadas pela ineficácia das estruturas estatais unitárias. Se na
Catalunha ou em Euskal Herria há aspirações independentistas é fundamentalmente
porque nelas há pessoas que pensam que com a independência superariam a
subordinação política e a colonização cultural, às que continuam submetidas
apesar da sua posição económica dominante no Estado espanhol. E no caso da
comunidade galega, às razões de subordinação política e colonização cultural,
que poderiam justificar a independência, somam–se razões económicas, mas de
signo contrário a qualquer egoísmo, pois o que se buscaria com a independência
seria eliminar o atraso e o subdesenvolvimento económicos provocados pela
situação de uma dependência económica de natureza quase colonial. Os eslovacos
na Checoslováquia ou os macedónios na Jugoslávia não se têem separado porque
fossem os mais ricos ou para se fazerem mais ricos, senão porque não queriam
continuar a ser empobrecidos. Todo o qual não quer dizer que um certo grau de
geração de riqueza económica não seja um factor decisivo para que nasça uma
aspiração independentista, porque o desenvolvimento económico permite a
elevação do nível cultural da população e, conseguintemente, o crescimento da
consciência nacional. Nos processos de libertação nacional, passa-se o que se
passa nos processos revolucionários, os quais não se produzem em sociedades
opulentas com amplas camadas médias satisfeitas ou em sociedades com amplos
sectores populares tão extremamente fomentos que nem sequer têem força para se
sublevar, senão que só coalham naquelas sociedades em que se têem posto as
bases materiais e criado expectativas de desenvolvimento e de mobilidade social
em grandes sectores da população, que são frustradas por relações sociais
obsoletas.
Outro argumento, este bastante
insidioso, contra a independência das nações periféricas do Estado espanhol é o
de que nesses novos Estados reproduziria-se a discriminação das minorias, a
discriminação das minorias castelhano-falantes que ficariam vivendo dentro
deles. Evidentemente, a hipotética independência dalguma das entidades
etno-territoriais, linguisticamente diferenciadas, integradas no Reino de
Espanha traria consigo o problema político de como serão tratadas, nessas
possíveis novas entidades políticas independentes, não só as minorias
linguísticas castelhano-falantes interiores (muito reduzida, dez por cento, na
Galiza; próxima a quarenta por cento da população, na Catalunha) senão também a
maioria de um oitenta por cento de castelhano-falantes existente em Euskal
Herria. Em qualquer caso, não parece muito coerente denunciar —como fazem
alguns— as futuras discriminações que pudessem sofrer os castelhano-falantes
nas nações periféricas não castelhano-falantes, quando não se preocupam por
erradicar a discriminação dos não castelhano-falantes já existente em acto não
só nas instituições centrais do Estado senão também no território histórico das
comunidades linguísticas não castelhano-falantes. Por que haviam de ser pior
tratadas as minorias castelhano–falantes numa Galiza independente do que
actualmente é tratada a minoria galego–falante no Reino de Espanha? Se dentro
do Reino de Espanha é possível que as minorias não castelhano–falantes se
possam sentir protegidas, por que não vai ser também possível que os
castelhano–falantes estejam igualmente protegidos dentro de umas Euskal Herria,
Catalunha e Galiza independentes?
Não cabe dúvida de que numas
Galiza, Catalunha e Euskal Herria independentes, se teria de buscar uma solução
que compatibilizasse a sobrevivência das comunidades linguísticas autóctones
respectivas e os direitos linguísticos individuais dos castelhano-falantes. Umas
Galiza, Catalunha e Euskal Herria independentes teriam de se dar uma estrutura
política em que se articulasse equilibradamente a preservação da nação cultural
(a nação dos que falam a língua histórica do território) e a construção de uma
nação política (aquela formada pela vontade, exprimida democraticamente, de
todos aqueles que vivendo no mesmo território querem viver politicamente
juntos, porque, na comunidade política que configuram, desfrutam não só de
idênticos direitos cívicos e políticos fundamentais clássicos, os chamados
direitos humanos ou direitos da pessoa, senão também do direito a preservar a
sua identidade linguístico-cultural). Umas Catalunha, Euskal Herria e Galiza
independentes mas democráticas ou um autêntico Estado federal assimétrico espanhol,
terão de edificar estruturas políticas que articulem a cidadania como um status
jurídico igual com a cidadania como uma identidade multicultural[3]. O que sim
já podemos dizer é que o Reino de Espanha não tem feito esse esforço de
articulação e, por isso, podemos sustentar que, para além de não ser uma única
nação cultural, também não é uma nação política no sentidos acima apontados. Na
tipologia (nação política, nação cultural e nação jurídica), de que se faz eco
o prof. Miquel Caminal[4], o Reino de Espanha viria a ser simplesmente uma
nação jurídica (conjunto de pessoas que estão vinculadas por lei como cidadãos
de um Estado), mas não constituiria uma nação política nem uma nação cultural
nas acepções acima assinaladas. Assim como os conceitos de nação política e de
nação cultural (que poderiam servir para definir as realidades nacionais
catalã, galega e vasca, às que não se poderia aplicar o conceito de nação
jurídica) não seriam suficientes para definir o fenómeno da nação, também o
conceito de nação jurídica se revela como um artifício, de não pousar numa
realidade cultural com uma vontade política comum. O Reino de Espanha seria uma
nação jurídica, mas não seria uma nação no seu significado pleno (cultural e
político), já que não em todos os seus cidadãos existe a vontade compartida de
identificarem-se com o Estado espanhol, que simplesmente existiria como nação
jurídica no sentido que lhe dá Caminal ao dito conceito de nação jurídica. Se
existem conflitos nacionalitários no Estado espanhol é porque nele existem
várias consciências nacionais, quer dizer, várias nações políticas.
O que sim será certo é que os
castelhano-falantes que vivem no território histórico das comunidades
linguísticas não castelhano-falantes não vão gozar de trato preferente algum
numas Catalunha, Galiza e Euskal Herria com competência exclusiva em matéria
linguística, já que os castelhano-falantes não constituem umas minorias
desprovistas de poder e influência. Os castelhano-falantes poderão ser uma
minoria demográfica (e não sempre, como é o caso deles em Euskal Herria, onde
são também a maioria demográfica), mas dispõem e disporiam do apoio do Estado
espanhol vizinho, em que a sua língua é oficial. Dispõem e disporão da vantagem
de ser membros de uma grande comunidade linguística espalhada por todo o mundo
e com uma língua de grande prestígio cultural. Dispõem e disporão de grandes
meios de comunicação, inclusive de alcanço mundial, na sua língua, que
ultrapassam as fronteiras e superam as desvantagens que poderiam supor para
eles umas políticas linguísticas preferenciadoras do catalão, galego e êuscara
no território histórico destas línguas. Os castelhano falantes de Catalunha,
Galiza e Euskal Herria não poderão gozar nos territórios catalão, galego e
vasco das facilidades com que devem contar os falantes autóctones, porque, de
não ser assim, os castelhano falantes converteriam-se nos agentes de uma
comunidade linguística vizinha de superior demografia e prestigio cultural, a
castelhano-falante, que actuaria como um cavalo de Tróia da comunidade
linguística castelhana dentro das comunidades linguisticas não
castelhano–falantes, desintegrando–as desde o interior delas. Os
castelhano-falantes nunca serão uma minoria —no interior de umas Catalunha,
Galiza e Euskal Herria com as suas línguas próprias preferenciadas— tão
minorada como a que constituem hoje os não castelhano–falantes tanto nas
instituições centrais do Estado espanhol como nos próprios territórios das
Comunidades Autónomas catalã, galega e vasca, nos que as línguas dos não
castelhano-falantes são, de facto, o que poderíamos chamar línguas
“subcooficiais”. Não há que esquecer o exemplo de casos como o da existência de
fortes minorias russas nas repúblicas bálticas da Estónia e Letónia (30 e 34%
das suas populações, respectivamente), produto de uma política de russificação
que tinha adoptado, entre outras medidas, o fomento de uma imigração maciça de
russos em direcção às ditas repúblicas desde 1940, ano em que foram ocupadas
pelas tropas soviéticas. Realidade que faz compreensível, embora não plenamente
justificável, a política das ditas repúblicas de restringir —nos primeiros anos
da recente independência (recuperada em 1991)— a concessão da cidadania aos
imigrantes russos, exigindo-lhes: um determinado número de anos de residência a
partir da proclamação da independência recente e certo conhecimento do estónio
e do letão e lealdade sob juramento aos novos Estados, com o objectivo de
acabar com a herança da colonização russificadora e evitar o risco da
influência do Estado russo através da permanência das minorias russas nos
territórios estónio e letão.
De qualquer modo, as aspirações
independentistas não semelham ser dominantes nem sequer entre os nacionalistas
periféricos mais independentistas. Entre estes predomina mais bem o que —como
no caso da reivindicação de um “âmbito vasco de decisão”— poderia ser
qualificado como soberanismo, quer dizer, que não refugam o direito de
autodeterminação das nacionalidades e a independência, mas não entendem que
esse direito leve consigo necessariamente a secessão, a defesa e o logro da
velha “independência”, senão que o entendem como a oportunidade de reclamar
tanta quanta capacidade de “autogoverno” como reivindique em todo o momento a
nacionalidade em questão. O soberanismo joga com a ideia de que para os membros
de uma comunidade nacional é mais compreensível que se lhes pergunte se pensam
que devem ser eles os que decidam sobre os assuntos que lhes afectam do que se
querem que a sua comunidade seja grandiloquentemente soberana ou independente.
Fórmula soberanista, que, por ser de uma grande flexibilidade, permite que seja
perfeitamente compatível e até harmónica com processos de integração
supra–estatal tanto a nível do âmbito peninsular ibérico como a nível europeu.
Tanto é assim, que alguns como Carod–Rovira, secretário geral de Esquerra
Republicana de Catalunya, entendem a independência da Catalunha como a
capacidade da mesma para intervir directamente na União Europeia. O
independentismo de Esquerra Republicana situa-se no quadro da União Europeia,
onde quer que Catalunha tenha uma interlocução directa, pois não tem sentido
que a Catalunha não possa ter igual capacidade de decisão à que têm a Holanda,
Luxemburgo ou Dinamarca.
A federação, com as devidas
correcções, é a melhor das fórmulas de soberania compartida. No final de
contas, se há algo constitutivo da essência do federalismo, esse algo é, por
definição, a soberania compartida. Soberania compartida até tal ponto no
federalismo, que nele se deveria deixar já de falar de soberania. Mesmo
teríamos de falar do federalismo como uma forma de abolição da soberania, na
medida em que ele é uma limitação do poder por divisão territorial do mesmo. E
um poder dividido já não pode ser um poder soberano. Falar de soberania
compartida é continuar a situar-se no campo da soberania e, então, não seria
muito mais coerente reivindicar toda a soberania possível? Sabemos que os
Estados actuais, por causa da globalização e da descentralização, já não
dispõem daquela soberania absoluta, daquele poder que não reconhecia outro
superior (definição do soberano das Monarquias Absolutas, que teorizara
Bodino), mas por que Catalunha, Euskal Herria ou a Galiza não devem aspirar a
toda essa “pouca soberania” de que ainda hoje dispõem os actuais Estados como o
Reino de Espanha? Ou toda a soberania possível, por limitada que ela possa ser,
ou situar-se fora do campo da soberania, no campo da soberania abolida.
Reivindicar uma soberania associada (como fazem os nacionalistas quebequenses)
pode ser explicável pela insatisfação que provoca neles o Estado federal
canadiano basilarmente simétrico, que não reconhece o Quebeque como uma
“sociedade distinta”. Reivindicar uma soberania compartida, como faz alguma
força política catalã, também se explica porque teme que se possa instaurar no
Reino de Espanha um Estado federal simétrico, que desconheceria a realidade
nacional diferenciada da Catalunha e porque, para conseguir esse reconhecimento
da sua realidade nacional diferenciada, confia mais nas negociações bilaterais com
o Estado espanhol, seguindo a tradição do nacionalismo catalão de pactuar com
os poderes centrais. Ora bem, é contraditório reivindicar uma soberania
compartida além do seu carácter de slogan publicitário de compromisso, porque a
soberania é algo que não se pode partir com ninguém. O jogo da soberania é um
jogo dos chamados de soma zero, quer dizer, daqueles jogos em que um dos
jogadores, se ganhar, ganha o tudo em jogo e o outro jogador perde-o. O jogo da
soberania é como o daqueles concursos em que chega um momento em que aos
concursistas se vêem colocados na disjuntiva de terem que optar entre tudo ou
nada.
Como Luigi Ferrajoli[5] nos tem
ensinado, desde que apareceu na história a figura do Estado federal
liberal-democrático de direito também não deveria ter sentido falar de
soberania e menos de soberania popular, pois nele o poder da maioria do
conjunto dos cidadãos não é absoluto, já que o poder do povo é um poder que não
pode deixar de respeitar os direitos e liberdades civis e políticos dos cidadãos,
um poder que tem de actuar respeitando o império da lei e distribuindo as
distintas funções da governação da comunidade política a órgãos diferentes
—“separação de poderes” (Executivo, Legislativo e Judicial)—, com a finalidade
de que se controlem reciprocamente e que, assim, tal mecanismo de separação ou
equilíbrio de poderes resulte um instrumento de controlo do poder político. O
povo não pode ser soberano no sentido de que ele possa ter um poder ilimitado,
porque tem de limitar o seu poder, ou, se quer, é soberano para limitar a sua
soberania (um dos paradoxos constitutivos do sistema democrático). Isto está
muito bem recolhido, por exemplo, no art. 1 da vigorante Constituição italiana
de 1947, quando diz que “A soberania pertence ao povo, que exercita–la–á nas
formas e dentro dos limites da Constituição”.
Na medida em que no Estado
liberal-democrático de direito opere um poder soberano —quer dizer, um poder
que, por razão de Estado (a razão da segurança interior e exterior do mesmo),
não actue dentro da lei, que não respeite os direitos e liberdades dos
cidadãos, que se ampare no dever de manter o segredo das suas actuações ainda
no suposto de que sejam constitutivas de delitos e que tivesse totalmente
concentrado nas suas mãos as funções executiva, legislativa e judicial—,
seguiria sobrevivendo nele a Monarquia Absoluta. A razão de Estado com o
correlativo segredo oficial que a ampara, a razão de que o Estado não pode
estar limitado pela lei quando actua para lograr a sua salvação (salus
republicae suprema lex esto: seja a salvação da República a suprema lei!),
converteriam o poder do Estado de direito num poder soberano, absoluto,
incontrolável, quer dizer, num poder irresponsável, pois, afinal de contas, o
que melhor reflecte a natureza de um poder soberano é o facto de ser um poder
irresponsável. A ideia de um poder incontrolável inclusive pervive intacta e
proclamada sem dissimulação na instituição da irresponsabilidade penal e
política dos reis nas Monarquias constitucionais (“La persona del Rey es inviolable
y no está sujeta a responsabilidad”, art. 56.3 da Constituição Espanhola).
Nisto os reis constitucionais continuam a ser tão soberanos como os reis
absolutistas. A razão de Estado não seria mais do que a laicização da
irresponsabilidade do poder de origem divina do monarca absoluto, que, de
acordo com aquela máxima inglesa The King can do no wrong (O Rei não poder
fazer mal)[6], não podia cometer delito e que, portanto, não podia ser julgado
pela comissão de delito algum.
Assim mesmo, no campo das relações
internacionais não deveria ter conceptualmente sentido falar de soberania dos
Estados após as revoluções liberal–burguesas, porque a supremacia militar — a
que aspiravam as Monarquias Absolutas, que vieram a ocupar o lugar do Império e
do Papado— teria de ser substituída, na era dos Estados liberais de capitalismo
livre–cambista, pelo equilíbrio de poderes entre as potências e pela “república
universal dos intercâmbios comerciais complementares”. Hoje, após a experiência
do imperialismo dos séculos XIX e XX, que vieram a desmentir o optimismo do
livre–cambismo internacionalista liberal, achamo-nos numa situação de relações
internacionais pós-imperiais, porque —embora as aparências possam levarmo-nos a
acreditar, depois da queda do império soviético, na existência de uma hegemonia
imperial norte-americana— vivemos já, e amanhã muito mais viveremos, num mundo
multipolar. Também vivemos numa era pós-imperial, porque agora já deve ficar
claro de uma vez por todas que, num mundo cada vez mais multipolar e
multicivilizacional, todo intento de império, e inclusive de governo mundial
único (já que, em definitivo, a consecução de um governo mundial único é o
sonho de todo império), não são mais do que imposições de uma ordem mundial
coercitiva por parte de um Estado hegemónico, que se oculta trás da retórica da
paz mundial. Lembremo-nos da pax romana, que agora seria a pax americana.
Revela-se, assim, que no campo das relações internacionais também é a federação
a superação dos posicionamentos soberanistas, porque a federação (uma ordem
mundial voluntária, baseada no consenso) é a alternativa ao imperialismo (uma
ordem mundial imposta, baseada na coerção), tal como o Friedrich[7] formula a
confrontação entre federação e império na pretensão de ambos sistemas de
organizar politicamente o mundo. Como nos diz Luigi Ferrajoli[8], também hoje
—após a Carta das Nações Unidas de 1945 e a Declaração Universal dos Direitos
do Homem de 1948— a soberania externa do Estado, como uma liberdade absoluta e
selvagem, fica juridicamente subordinada a duas normas fundamentais: o
imperativo da paz e a tutela dos direitos humanos.
Haveria que descartar a
problemática da soberania, inclusive considerá-la como algo absoleto,
totalmente superado, para caracterizar o Estado federal, se —situando-nos na
perspectiva do discurso teórico de Friedrich[9]— pensamos que Estado e
Federação são realidades de natureza contraposta. Para Friedrich, o autêntico
federalismo ultrapassa o Estado clássico (aquele que se baseia num poder
soberano, quer dizer, num poder único, concentrado, indivisível, absoluto, um
poder —como o definia Bodino— non superior recognoscente, um poder que não
reconhece outro superior), substituindo-o por um poder constituinte que
organiza a comunidade plural. Se o Estado é um poder soberano, não limitado,
concentrado e indivisível, a federação é o poder espacialmente dividido. Um
sistema federal é, então, um tipo particular de ordem política, aquela em que o
poder está limitado, pois a sua função é a de servir tanto à restrição do poder
detido pela comunidade incluente como à restrição dos poderes detidos pelas
comunidades incluídas. A divisão espacial de poderes, característica dos
sistemas federais, supõe a divisibilidade de quem tem a última palavra (o
soberano) e —como dizemos nós, seguindo o que já Hobbes muito bem nos tem
ensinado a todos— o poder soberano não pode estar dividido, já que o poder
soberano é único por definição: se houvesse outro, o que se pretende soberano
poderia ser discutido por estoutro e, portanto, já não seria soberano. O
federalismo é incompatível com o conceito tradicional de soberania. Nenhum
soberano pode ser encontrado no sistema federal, pois todo poder em dito
sistema está limitado ao estar territorialmente repartido por mandato de um
pacto entre distintos poderes constituintes.
Por todo isso, a única forma
teoricamente clara e admissível de delinear o problema das relações entre
federação e soberania é —como diz Friedrich[10]— reconhecer que a federação e a
soberania se excluem reciprocamente, porque um sistema federal, em vez de ser
dirigido por um poder soberano, se baseia num poder constituinte composto, cuja
função é a de servir à limitação tanto dos poder detentado pela comunidade
incluinte quanto dos poderes detentados pelas comunidades incluídas. Destarte,
a federação representa —como sustenta Beaud[11]— uma figura totalmente original
de superposição simultânea de dois poderes políticos sobre um mesmo território.
Seria uma construção política e jurídica heterodoxa (por não dizer quase monstruosa)
em relação com o conceito clássico de Estado e à teoria tradicional da
soberania, que pressupõem uma unicidade de poder sobre um mesmo território. Dum
ponto de vista jurídico, seria um erro julgar a federação do ângulo do Estado
e, portanto, da perspectiva da soberania. Pois, então, teríamos de trabalhar
com construções teóricas aberrantes como “soberania relativa”, “soberania
dividida”, “dupla soberania”, “soberania compartida” ou “soberania associada”
para poder explicar a federação; o que do ponto de vista dos conceitos de
soberania e de Estado é um puro sem sentido. A federação, quanto entidade
política, não é um Estado, ela é uma comunidade política que não se pretende
única é indivisível, pois está formada por uma comunidade de comunidades, que não
absorbe as comunidades–membros dentro da grande comunidade incluente. A
federação, fundada sobre a livre união voluntária e o respeito do autogoverno
dos Estados-membros, é a negação da relação de sujeição ou de mando
Soberano/súbditos, característica do Estado. O pacto federativo e a obrigação
de respeitar o autogoverno dos Estados–membros são manifestações de união
voluntária, que sobrevivem ao momento fundador da federação e regem o
funcionamento da mesma durante todo o tempo em que tenha existência.
Precisamente de tal perspectiva, o
federalismo democrático e assimétrico implica —como sustenta acertadamente o
professor Miquel Caminal[12]— a superação do quadro conceptual e histórico do
Estado–nação e da nação–Estado. A organização política assimétrica pertence a
um outro modelo de organização política da sociedade distinto do estatal. Para
Miquel Caminal, o federalismo democrático vem a ser um modelo de organização
política das sociedades baseado nos quatro princípios de: conjunção e não
confrontação entre liberdade civil e identidade cultural, democracia
republicana e participativa, princípio territorial de subsidiariedade e
federalismo assimétrico.
Por idênticas razões, o conceito
de soberania também perde, portanto, toda a utilidade que lhe atribui a doutrina
clássica na distinção que esta faz entre Confederação e Estado federal, baseada
em que na Confederação a soberania permanece nos Estados confederados (daí o
direito deles a saírem da Confederação quando lhes prouver), quando, no Estado
federal, os Estados federados membros perdem a soberania que passa ao Estado
federal (daí que não tenham o direito a se separar da federação). O erro da
doutrina clássica está em pôr a questão da soberania lá onde é mister evitar
colocá–la. Com efeito, pois —como nos diz Beaud[13]—, por um lado, a doutrina
tradicional, ao negar a soberania à Confederação, desvaloriza em excesso o seu
estatuto ao ignorar várias prerrogativas da mesma com um componente de
soberania (o direito que tinha, por exemplo, a Confederação norte-americana de
gerir a guerra em nome de todos os Estados confederados), banalizando, assim, a
figura da Confederação, ao tratá-la como se fosse uma simples aliança
internacional de Estados. E, por outro lado, a doutrina clássica —ao conceber o
Estado federal sob a forma de Estado— faz residir a soberania no Estado federal
e rebaixa, ainda que não o queira, os Estados federados membros à simples
categoria de colectividades fortemente descentralizadas. A categoria de
soberania não serviria para distinguir o Estado federal da Confederação de
Estados, porque a Confederação seria nalguns aspectos soberana e porque os
Estados federados membros do Estado federal teriam também algum tipo de
soberania.
Mesmo dentro das coordenadas
soberanistas da doutrina majoritariamente admitida, que diferencia a
Confederação do Estado Federal segundo o lugar de residência da soberania, há
tratadistas —dos quais García–Pelayo faz menção no seu já clássico Tratado de Derecho
Constitucional Comparado[14]— que põem de relevo que o critério da soberania
não é operativo para distinguir a Confederação do Estado Federal, porque mantêm
que tanto os Estados membros de um Estado Federal como os Estados confederados
são igualmente soberanos ou porque defendem que nem uns nem outros são
soberanos. Assim, para Seydel, que parte de que a soberania é nota essencial de
todo Estado, não cabe falar nem de Estado Federal nem de Estados membros, pois
estes não estão subordinados à Federação senão simplesmente coordenados entre
si em virtude de um tratado. Seydel sustenta que o poder federal não é um poder
supremo, senão um poder comum a todos e cada um dos Estados, daí que, para ele,
o Estado Federal é um conceito impossível e inconcebível. Para Seydel, o assim
chamado Estado Federal é uma mera associação internacional sem diferença
substancial com a Confederação. Nawiasky, que concebe ao Estado Federal como
uma relação jurídico–internacional, sustenta que os Estados membros, na medida
em que são soberanos, são Estados, de tal maneira que não há diferença
essencial entre a Confederação e o Estado Federal. O Estado Federal seria “uma
Confederação alargada em torno dum Estado central”. O Estado Federal não está
sobre, senão junto dos Estados membros, pois tão soberano é o um como os outros
e, por conseguinte, não estão em relações de supra e subordinação, senão de
coordenação. Um e outro são Estados parciais, já que o Estado central não é um
Estado conjunto ou total que abranja plenamente os Estados membros, pois as
suas competências devem ser complementadas com as que pertencem aos Estados
membros. Kelsen coincide com Nawiasky em que o Estado Federal central e os
Estados federados membros não estão em relação de supra e subordinação, senão
de coordenação, mas difere de Nawiasky no facto de que não considera ao Estado
federal e os Estados federados como soberanos e em afirmar que tanto um como os
outros estão submetidos a um terceiro, ao que corresponde a nota de soberano.
Ambas instâncias (Estado federal e Estados federados) estão submetidas a uma
ordem conjunta, de que ambas recebem as suas competências. E igual aconteceria
na Confederação. Segundo Kelsen esta triplicidade de ordens (a do Estado
federal, a dos Estados federados e a abrangente de ambas ordens) tem sido
desconhecida no caso do Estado Federal porque neste se dá uma espécie de união
pessoal entre os órgãos da Federação e os da ordem jurídica total abrangente do
conjunto.
Na medida em que se fale de
soberania não poderíamos estar mais do que em presença do tipo de organização
política que tradicionalmente conhecemos por Estado. Tal tipo de organização
não pode deixar de ser unitária, pois o Estado, em tanto que é Estado, é um
poder único. Por isso, tanto o Estado federal como a Confederação de Estados
não podem ser já propriamente Estados, na medida em que são formas de
organização do poder político, em que há uma diversidade de poderes (o federal
ou confederal e os dos Estados federados ou confederados). Neste sentido, sim
que é também contraditória a fórmula Estado de tipo confederal da Declaração de
Barcelona, apenas justificável se falar de Estado obedecer unicamente a uma
inércia ou à utilização de um termo habitual para se fazer entender. Teríamos
de acudir a empregar termos mais adequados, a resgatar o de comunidade
política, em lugar de seguir falando de Estado. E, mais que de soberania de
Estado, haveria que falar de independência (já sabemos que relativa, como tudo
neste mundo) das comunidades políticas, entendida a independência no tríplice
sentido de: 1º/ capacidade para decidir autónoma e livremente o próprio
estatuto político (poder político constituinte, competência sobre a
competência); 2º/ competência exclusiva em todos aqueles assuntos que, podendo
ser resolvidos das próximas instâncias próprias, não têm porque ser resolvidos
de distantes instâncias alheias (actuação guiada pelo princípio de
subsidiariedade ou defesa da auto-suficiência na medida em que é factível); e
3º/ possibilidade de intervenção, em pé de igualdade com as demais comunidades
políticas, na resolução dos problemas globais que afectam a todas (plena
capacidade jurídica como sujeito de direito internacional). Poderíamos definir
como Estado independente aquele com capacidade para participar em pé de
igualdade com os demais Estados na organização das interdependências recíprocas
através das regras da boa vizinhança do direito internacional. Por tudo isso, a
federação revela-se como a fórmula mais adequada para dar saída à crise da
soberania clássica no mundo actual, pois na federação já se dá a superação dos
posicionamentos soberanistas tradicionais.
De querer manter algum tipo de
unidade política entre as nações do Estado espanhol, haverá que constituir uma
comunidade política, baseada não na “indisoluble unidad de la Nación española,
patria común e indivisible de todos los españoles” do art. 2 da Constituição
espanhola (unidade e indivisibilidade, características do já obsoleto conceito
de soberania), senão baseada numa federação assimétrica com traços confederais
ou organização “federal–confederal” das nações castelhana ou espanhola, catalã,
vasca e galega. Tipo de união federal–confederal, que teria de se construir
—como a natureza de tal tipo de união exige— a partir da livre determinação das
nações existentes no Estado espanhol, o que também comporta que quaisquer delas
possa preferir optar pela independência, quer dizer, que possa preferir
constituir–se numa comunidade política à parte, em centro de imputação do poder
constituinte e em membro, com plenos direitos e deveres, da comunidade
internacional.
[1] Ver Aguilera de Prat C. R.,
Nacionalismo y autonomías, PPU, Barcelona, 1993, p. 124.
[2] Ver Le Monde de 31 de Agosto
de 1999.
[3] Essa é a perspectiva
democrática e liberal, desde a que Kymlicka defende (na sua obra Ciudadanía
multicultural, Paidós, Barcelona, 1996) uma cidadania culturalmente
diferenciada no que respeita à identidade cívico–política.
[4] Miquel Caminal, “Nacionalismo
y federalismo”, em Joan Antón Mellón (editor), Ideologias y movimientos
políticos contemporáneos, Editorial Tecnos, Madrid, 1998.
[5] Luigi Ferrajoli, “La soberanía
en el mundo moderno”, capítulo 5 (pp. 125–175) de Derechos y garantias. La ley
del más débil, título do livro na versão em espanhol (Editorial Trotta, Madrid,
1999) dalguns dos seus estudos, agrupados por Perfecto Andrés Ibañez com a
finalidade de dá–los a conhecer aos leitores espanhóis. Neste estudo, Ferrajoli
descreve a crise actual do conceito clássico da soberania interna e externa do
Estado. Para uma análise da concepção clássica da soberania, ver Carlos de Cabo
Martín, Revisión histórico–política de la doctrina de la soberanía,
Publicaciones del Departamento de Derecho Político de la Universidad de
Salamanca, 1980.
[6] Esta máxima —que, segundo
parece nas suas origens, se lhe atribuía o significado de que nem sequer ao Rei
estava permitido cometer delito— passou a significar (na interpretação
posterior de Coke, Chitty, Blakstone e outros comentaristas do sistema político
britânico) que o Rei era incapaz de fazer dano e, inclusive, incapaz de
equivocar–se. É curiso que nisto comentaristas constitucionalistas liberais
resultem mais papistas do que o Papa, quer dizer, mais partidários de atribuir
aos reis constitucionais prerrogativas que nem sequer na época da Monarquia
Absoluta eram reconhecidas aos monarcas.
[7] Friedrich C. J., El hombre y
el gobierno. Una teoría empírica de la política, (versão em espanhol da edição
original em inglês Man and his Government. An Empirical Theory of Politics), Editorial Tecnos, Madrid, 1968, pp.
607-650.
[8] Em “La soberanía en el mundo
moderno”, op. cit., p. 146.
[9] K. Friedrich, El hombre y el
gobierno, op. cit., pp. 605 e 637–38 especialmente.
[10] Ibidem, p. 638.
[11] O. Beaud, “La fédération
entre l’ État et l’Empire”, em Allain, Dupont, Hearn, Les fédéralismes, Presses
Universitaires du Septentrion, Paris, 1966, 49-50.
[12] Miquel Caminal,
“Nacionalismo, federalismo y democracia territorial”, em Claves de Razón
Práctica, nº 73, Junho 1997, pp. 13–16.
[13] Beaud, op. cit., p. 39.
[14] Editorial Revista de
Occidente, Madrid, 1964 (7ª edição), pp. 222 e 227–230.
INDEPENDENTISMO
E VIOLÊNCIA. Antom Garcia Matos